浙江财大｜土地出让收入划归税务部门征收背后的思考
6月4日，财政部网站公布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），一石激起千层浪，众说纷纭。这里谈一谈《通知》背后的考虑。因这四项政府非税收入中国有土地使用权出让收入占九成以上，所以《通知》基本上就是为国有土地使用权出让收入专门作出的规定。所以这里仅仅讨论国有土地使用权出让收支问题。
一是中国的财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。2020年一般公共预算收入182894.92亿元，其中税收收入154310.06亿元，非税收入28584.86亿元；地方本级收入100123.84亿元，中央对地方转移支付收入83315.3亿元；政府性基金收入93488.74亿元，其中国有土地使用权出让收入84142.29亿元，均为地方收入。
二是一般公共预算可以公开到类款，有些甚至可以查到项甚至目级科目，这是蕞近几年财政透明度推进的成果。但近几年土地出让金无论收还是支都只有一个总数，没有明细数据。
2007年前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，扣除征地补偿和拆迁费用及土地开发支出等成本性支出后的余额纳入地方政府性基金预算，2007年政府收支分类改革后，土地出让收支全额纳入地方基金预算，收入全额缴入地方国库，支出通过基金预算安排，实行“收支两条线”。尽管土地出让收支实行全额“收支两条线”管理，但土地出让后需要依法支付征地拆迁等成本补偿性费用后才是政府可用的财力这一事实没有改变。
三是自2010年起，财政部多次发布“全国土地出让收入管理及使用情况”，直到2016年财政部官网发布《2015年全国土地出让收支情况》（以下简称《2015年收支情况》），列出土地出让金支出的具体数据，此后再也没有如此详细数据。因此，有必要对2015年数据进行简单梳理。
2015年，全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%。下降的原因不必多说，后面的2016-2020年土地出让金收入分别为35639.69亿元、49997.07亿元、62910.55亿元、70679.31亿元和84142.29亿元，我们看到了土地出让金增长势头强劲。
从《2015年收支情况》中，我们可将土地出让支出分为成本性支出和非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）两大部分。其中成本性支出用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等，非成本性支出包括农业农村和保障性安居工程和城市建设等。《2015年收支情况》的数据简单说，成本性支出26844.59亿元，占支出总额比重79.6%，其中用于征地拆迁补偿和补助被征地农民、土地出让前期开发、支付破产或改制企业职工安置费等其他支出等分别为成本性支出的66.81%、24.34%和8.85%；非成本性支出6883.19亿元，占支出总额20.41%，其中用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等分别占非成本性支出的36.73%、11.96%和51.31%。可以总结成下表：
《2015年收支情况》还罗列了土地出让收支管理存在的一些问题，主要包括：土地违法案件未得到彻底遏制，大多数违法用地未缴纳土地出让收入，造成土地出让收入流失；土地市场化配置比例偏低，工业用地和基础设施等其他用地存在粗放利用现象，导致土地价值难以完全实现；一些地方仍存在减免或变相减免土地出让收入、通过空转等方式虚增土地出让收入和违规安排支出等问题，违规现象时有发生等等。
一是划归税务部门征收要更加规范。近几年来已有多项非税收入征收划转至税务部门统一征收，如“五险一金”、水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费、土地闲置费、城镇垃圾处理费等近20项非税收入划转至税务机关征收，这是政府收支管理的一个趋势，也是发达国家的惯例。
二是此次划转是非税收入的征管改革，只是改变了土地出让金的征收部门和流程，土地出让活动组织实施、土地出让金归属和使用暂时没有发生变化。《通知》明确，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。当然，由于原来土地出让金实际征收责任落实在地方自然资源部门，由于自然资源部门征收手段、措施有限，就出现了《2015年收支情况》中罗列的问题。划转由税务部门统一征收后，可能对这些问题的解决有帮助。与此相关的，历来与土地关联的经济案件也远远高于税务系统，此点无需赘述。
三是从数据看，土地出让金有接近八成的金额是以成本方式支出的，真正用来进行发展性收益安排的金额并不多。显然，目前土地出让金没有完全如税收一样入库收支，而是补偿与配套建设直接开支后余下的再统筹安排，尽管做到形式上的收支两条线，但实质上还是有“坐支”的性质。过去土地出让金的收缴部门都是政府的组成部门，政府随意性较大。划转后，税务系统的垂管系统与地方政府相对独立，无论从实际收益还是从具体操作层面都会使地方政府受到更多制约，甚至会影响到地方政府“经营”城市的积极性。而这个结果可能正是本次改革乐于见到的。
四是国家层面希望掌握地方土地出让金情况，这样避免地方由于各种原因导致谎报，同时还可能在必要的时候予以干预。这一点的想像空间很大，会不会提高预算层次，加大管理力度甚至跨地区进行统一调配，现在难以预料。
五是土地出让是数十年的土地使用权。无论是40年还是70年，都远远超过每一届政府的任职年限，所以土地出让作为合法“寅吃卯粮”的手段为地方政府提供了用后面的钱做今天的事的可能性。但可以预料，眼见城市化到一定程度，这样的做法可持续性值得担忧。所以，如果乐观一些，从长远来看，就土地出让金划归税务部门征收而言，可能有建立稳定持续的地方税体系的考虑。很多人在讨论这次划转对房地产市场的影响，同样也因为政策的进一步走向不明确而难以有确定方向，甚至这已经不仅仅是一个地方经济或者供求关系的问题。
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