开源节流并举+破解用地难题丹阳市节约集约用地的实践和探索.pdf

　　2017-03-20发布于广东

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　　开源节流并举破解用地难题 ——丹阳市节约集约用地的实践和探索 丹阳市国土资源局朱国华 关键词： 节约集约用地 近年来，国家运用土地政策参与宏观调控，紧缩“地根”，极其有限的用地计划与地方 经济迅速发展的土地需求，给国土资源管理带来了新的矛盾。如何破解用地难题已经成 为考量国土部门智慧和能力的试卷。丹阳市国土部门积极探索建立国土资源管理的新机 制，积极总结推广基层的有益经验，不断改进土地利用和管理的方式，以节约集约用地来 保发展，从粗放用地走向节约集约用地。 一、在“地根紧缩下的有益探索 (一)利用闲置土地招商引资 近年来，国土部门积极帮助各地出谋划策，提供优质服务，大力支持地方利用存量土 地引进外资和民营企业。去年以来，全市利用拆并学校及关闭企业等空闲土地安排各类 企业达数百家之多，用地面积上千亩，有效缓解了经济发展对用地需求的压力，使大量资 金得以转化为丹阳市经济发展的动力。如丹阳市横塘镇利用关闭的乡镇企业盘活存量建 设用地335亩，新办以韩资为主独资合资企业7家，形成了不占耕地，照样能引进外资企 业的创新机制。 (二)内部挖潜，巧借空间省地 j 新桥、界牌、后巷等镇是丹阳市的“富三角”地区，经济发展迅猛，很多企业都需扩大生 产规模。为积极鼓励企业向内部要土地，国土部门规定，只要企业用地范围不发生改变， 不改变土地原批准用途，就优先办理变更手续，免交任何费用，以引导集约化用地。界牌 镇“丹阳市长江声器厂”引进总投资1000万美元国外多元触媒净化器生产技术，与其生产 的各类摩托车消声器进行“嫁接”，实现产业升级，项目需新征土地50亩。国土部门积极 为其出谋划策，最终该企业没有动用一分耕地，而是主动调整企业布局，拆除归并了老厂 房、老办公楼，腾出22亩土地建多层新项目厂房。该厂负责人说，这次技改，“没有征用一 分土地，但是效益比过去增加了数倍”。 -．——463．．—． 江苏省土地学会土地学术年会(--00五年度)论文集 丹阳市导墅镇在用地指标偏紧的情况下，积极盘活存量建设用地，跃进汽车集团宏运 农用车厂等一批企业在加层加密上做文章，充分利用原厂区一层厂房，减少绿化场地，以 重新规划、调整布局，翻建、扩建厂房12000平方米，进一步提高了土地的利用率，有效地 化解了占用耕地指标的矛盾。 如今，这种“盘活存量土地、零增地技改”，交“地毯式”为“叠加式”的土地利用方式， 已逐渐成为丹阳许多企业在发展壮大中的首选o (三)“腾笼换鸟”置换保发展 中外合资江苏克诺双凤木业有限公司是丹阳引进的全国最大人造板生产企业，总投 资近9500万欧元。为保证项目早建成、早投产，我们把项目建设和存量挖潜、旧村改造结 合起来，用20余亩土地新建多层农民公寓楼，置换出埝庙村刘甲村土地63亩用于项目建 设。通过置换，净增建设用地28亩，同时原村民的居住条件和环境得到了很大改善，真可 谓一举多得，多方满意。界牌镇一家企业彤明公司用同样的方式也解决了新上技改项目 15亩的用地需求o (四)大力推进标准厂房建设 建设标准厂房，可使基础设施、公共设施等资源得到最大限度共享，以提高土地的集 约利用。严格控制向中小企业供地，引导其租用标准厂房，促使其向工业集中区集中，已 被证明是一条行之有效、效益显著的集约用地途径。丹阳市开发区规划建设了新世纪一 期、二期多层标准厂房工业集中区100亩。目前落户各类中小企业20余家，工业销售近3 亿元o2005年，开发区又着手规划建设北部工业集中区，建设多层标准化厂房，一期工程 规划占地237亩，建筑面积14．8万平方米，容积率达到0．94。 (五)加大复垦整理力度，推进中心村建设 村组合并过程中，加大对老村宅基地和中低产田的复垦整理，不仅能增加耕地面积， 而且能有效改善农村生态环境。近年来，国土部门积极向国家和省争取和自筹复垦资金 数千万元，对老宅基地、中低产田及废塘废沟进行改造，取得了丰硕成果。丹阳市埤城镇 常兴村十多年来一直坚持以推进“三集中”为主题的中心村建设。经过合理规划和复垦整 理，不仅完成了4个自然村的合并，而且增加耕地面积160余亩，实现了村工业用地和耕 地数量的双增长。常兴村集约利用土地进行现代化新农村建设的成功经验已被国土资源 部向全国推广，中央电视台、国土资源报等数家大型媒体都分别对其作了报导。继埤城镇 常兴村之后，丹阳市中心村建设正有计划有步骤地开始组织实施。 二、存在的问题和用地潜力分析 小城镇的快速发展是我国城镇化的主要特点之一。但是，相对于大中城市来说，小城 镇人均建设用地标准偏高。据有关资料表明，我国建制镇单位土地面积的建筑容积率还 ·-——464·-—— 第三部分经济篇 开源节流并举破解用地难题 不到0．2，全国小城镇可盘活的用地在30％以上。目前，我国小城镇建设中无序扩张、用 地结构不合理、土地粗放经营、利用效率低下问题比较严重。丹阳市建设用地连续保持强 劲增长势头，但其实际使用情况也有以上一些共性问题的存在： 1、土地利用率低、用地比较粗放。少部分企业用地利用效益低，具体表现为“四个偏 低”：单位面积土地投资额明显偏低；建筑密度偏低，最低的只有40％左右；建筑容积率偏 低，有一些仅为45％，层数少；企业技术含量偏低。 2、全市闲置、空闲土地面广，量大，闲置时间较长，利用难度大。根据2005年初调查， 桥镇、导墅镇等一些镇因工业效益好，存量土地相对较少外，各镇存量建设用地都存在程 度不同的空闲情况，平均每个乡镇约10万平方米以上，其中有2个镇超过30万平方米。 全市存量建设用地闲置两年以上的共有153宗，占总数的36％，其中不少超过5年以上。 这些存量土地大多地理位置、交通条件不是很好，而且分散零落，小地块多，涉及的债权债 务等问题复杂、难以处理，有些用地成本相对新增用地还高，所以利用难度很大。目前，对 全市城乡闲置厂房、停办的学校、停用的粮站等地方，仅通过引进一些小型化、无污染的项 目加以盘活，面积为全部闲置、空闲土地的10％不到o 3、乡镇布局分散，无序扩张。一是小城镇建设缺乏规划约束，盲目扩大用地规模。城 镇空间布局分散，平面扩展，“摊大饼”式的向外扩展和“沿路爬”的“马路经济”现象严重， 多层建筑较少。二是城镇间缺乏功能分工、低水平重复建设严重。镇级基本上都设立以 产业为名的工业集中区，”村村点火、处处冒烟”的情况仍有出现，造成基础设施重复投入， 土地资源的粗放利用o 4、城镇化未能将农村居住用地释放出来。建制镇以下的居民点，尤其是农村，建设用 地集约化程度严重偏低，在一定时期内，存在进城农民双重占地问题。尽管大批农民进入 城镇，但很多人的家属并没有离开农村。有些人虽然全家进了城，但感到城里并不牢靠， 为了给自己留后路，且留下宅基地不需支付任何成本，因此绝大多数人不愿将自己的房产 和宅基地转让出去。 因此，从丹阳市城市用地看，立足旧城改造挖潜，积极实施盘活“城中村”和“城中厂” 用地，可以基本实现城市发展不出城；从开发区的情况看，只要注意择商选资，改变过去粗 放用地的方式，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，完全可以实现 “产业集聚、布局集中、用地集约”；从工业企业用地来看，通过建设标准厂房，实行“零增 地”技改，促使企业向园区集中，向内部要地，不仅可以提高工业用地集约化，还能够推动 工业企业产业转移、集聚和改造升级；从农村居民用地来看，通过合理规划，引导农民“进 城出村”，发展中心村，整理“空心村”，迁村并点、退宅还田，建设农民多层住宅，可以腾出 ·-一465．-—— 江苏省土地学会土地学术年会(--OO五年度)论文集 大量土地；从农地整理、废弃地整治来看，通过土地整理、改造中低产田可以提高质量、增 加耕地面积，另有一些工矿(如砖瓦窑)、交通业建设(如老铁路)等废弃地，也可以通过治 理重新利用，宜建则建，宜耕则耕。这些表明，用地潜力处处有，关键是要转变观念、创新 思路。 三、开源节流解难题 (一)做好“四篇文章”，千方百计开拓发展用地空间 在土地上做好“四篇文章”，就是做好争取增量、盘活存量、扩大限量、补充总量这四篇 文章，千方百计开拓发展空间。 1、在争取增量上做足文章。将一些重点项目建设的用地指标，力争列入国家、省重点 建设项目的盘子。 2、在盘活存量上做好文章。进一步加大存量建设用地专项检查的力度，通过清理未 用土地，挖潜已用土地，盘活闲置土地等方法，充分挖掘用地潜力。对供而未用的土地，要 逐个分析原因，通过法律和经济的手段限期建设或依法收回或有偿收储土地；对已建未达 标的土地，要逐个排查，督促企业限期按要求增加投资，以提高土地利用效率。 3、在拓展空间上做实文章。扩大限量，将通过复垦整理好的农用地与建设用地等量 挂钩，置换农用地转用计划指标，是破解用地紧控难题、缓解“吃饭”与“建设”矛盾的根本 途径。当前，要抓住丹阳市被省列为农村建设用地整理与新增建设用地挂钩试点的机遇， 大力推进农村居民点归并、独立工矿用地调整，加快镇村撤并旧址复垦和中小学闲置废弃 校址、平窑铲坟等农村建设用地整理工作，把旧村庄改造与中心村建设有机结合起来，细 化任务，稳步推进。 4、在开发整理上做大文章。通过土地整理项目的推进，不仅要增加有效耕地面积，确 保占补平衡，同时要改善全市农田配套设施建设和生态环境，大力提高丹阳市基本农田的 质量，为农业增效、农民增收提供优质服务。 (二)建立“六项机制”，不断改进土地利用管理方式 根据用地指标进一步趋紧形势，以及从丹阳市相对不足的后备资源来看，关键还是按 照科学发展观和建设节约型社会的要求，创新机制，改进方式，建立健全集约用地新机制， 发挥市场配置土地资源的基础性作用，才能优化资源配置，实现有效调控，全面提高建设 用地集约利用水平。 1、严格项目审核机制。各类项目建设用地必须在项目立项前首先报国土部门预审， 要实现土地管理从被动到主动的转变。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和相 关配套文件对严格控制用地规模，既提出了总体要求，又明确了建设用地的行业用地标准 的具体控制指标。我们必须严格认真执行，从项目准入，到竣工验收，实行全程管理。不 ．-——466．·—— 第三部分经济篇 开源节流并举破解用地难题 搞“来的都是客”，实行“选商引资”，认真执行国家产业政策，提高招商“门槛”，推动产业 结构升级换代。要积极探索“有限土地招商”和“零土地招商”，对能够提供的有限地块， 科学设定其用途和投资额度等要求，以投资项目的各项指标满足地块要求为标准进行招 商。做到以每亩土地投资额为衡量企业用地标准，对投资强度与容积率达不到要求的，坚 决核减供地面积。要求新增建设用地的项目，必须充分消化企业现有闲置土地。在项目 审批把关时，把企业现有闲置土地面积一并核算为用地规模。在招商引资中，不建花园式 工厂；在旧城改造中，要规划建造高层公寓式居民住宅楼，科学确定容积率和建筑密度，严 格控制别墅用地；在旧村庄改造中，要引导农居向中心村和集镇社区集中，禁止一户多宅， 每户宅地不能超过规定标准，有条件的地方鼓励农民联户建公寓多层住宅。总之，采取切 实措施，杜绝一切宽打宽用浪费土地的现象，千方百计节约集约用地。 2、建立经济杠杆机制。要较大幅度提高使用增量土地的成本，提高征地拆迁补偿安 置成本；设法降低使用存量土地的成本，利用城镇存量土地进行建设的，可适当减免城市 基础设施建设配套费。要发挥税收的杠杆作用，增大土地保有成本，促进土地流转。通过 机制创新，鼓励用地者提高用地效率，或者将多余、闲置的土地转让或出租。 3、建立置换收储机制。针对全市空闲闲置土地面广，量大，闲置时间较长，利用难度 大的情况，对一些位置分散的空闲地、闲置土地和低效利用土地(如“边角地”、“插花地” 等)，应通过土地置换，把这些土地归并整合到一起，使得位置趋于集中，面积更具规模，地 块更加规整，以便于充分盘活利用起来。加大收回力度，对项目因基础设施配套、群众补 偿矛盾等外部因素影响，一时不能开工的，抓紧协调，化解矛盾，促使其早日开工；对建设 用地划拨决定书颁发之日起满一年未动工开发建设的，征收土地闲置费，责令限期复建； 对闲置两年以上土地，对项目因市场、资金等宏观环境变化，一时不具备开工条件的，实施 依法收回，统一调整使用；对经批准两年以上不使用或投资未完成总投资25％的，特别是 经营性用地，坚决依法收回，重新市场配置，缓解新增建设用地的压力。 4、建立集中发展机制。加强土地资源整合，打破建制镇行政区域范围，合理配置产业 布局，实施园区整合和产业集聚，形成“数镇一区”、“数镇一带”的发展新格局，减少基础 配套设施建设用地。对原创型的本地民营企业，通过建立中小民营企业集中区，统一建设 公共厂房、道路以及服务设施等，提高土地利用率，促进土地资源的合理配置和高效利用。 对投资规模相对较小的企业，相互干扰少的劳动密集型的中小企业不单独供地，集中建多 层标准厂房，供其租赁使用，即经济实惠又便于快速上马投产。另外，在现存的市、镇工业 集中区内，凡土地利用率没有饱和，或工艺技术必须升级换代的，也可以“零土地招商”挤 入项目或引入嫁接改造项目，深入挖潜改造的同时又不新占用土地。 5、建立市场运作机制。改革工业用地出让办法，积极探索工业用地招拍挂制度，增加 政府土地收入，防止企业因用地成本低而“宽打宽用”。在营造良好环境，做强城市“硬 ．———467—．—— 江苏省土地学会土地学术年会(0o五年度)论文集 件”，优化城市结构，完善城市功能的基础上，加大市场化经营土地资产的力度。做到土地 招标拍卖挂牌与经营城市、树立城市品牌有机结合；与“退二进三”、调整城市土地利用结 构有机结合；与优化环境、实施旧城改造和小城镇建设有机结合o 6、建立用地考评机制。加快建立健全土地督察体系，加强供地状况监测，可由国家、 省、市政府和有关部门从土地供应率、项目开工率、土地闲置率等指标上对地方进行土地 利用集约度的逐级综合评价，通过考核考评促进用地节约集约成为地方自觉追求，遏制土 地违法违规现象发生。市、县政府对在招商引资中，土地治理整顿出现反弹，发生违法占 地和拖欠补偿款的行为，造成群众上访，非但招商无功，还要依法追究当事人相应责任；零 土地招商、引来大项目、好项目落实投产的，当奖；因招商过失浪费资源，造成损失的，当 罚。

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