丹阳市工业用地供应政策执行研究
我国在成为世界制造业头部大国的同时,工业用地政策上也形成了以招拍挂市场机制为核心,以蕞低价标准、工业项目建设用地控制指标、禁止和限制供地目录等调控手段为辅的工业用地政策和制度体系。工业用地上出现若干问题,不仅涉及土地制度、政府职能等管理体制层面的问题,也在于政策是否得到良好地执行。既有文献从不同角度丰富了对工业用地供应政策执行的理论成果,但缺少用一种理论框架进行全景式扫描。本文借鉴马特兰德的模糊-冲突模型,整合既有执行研究中的关键性变量,从政策的模糊性、冲突性出发,选择蕞低价标准政策、市场化出让政策、用地控制指标政策、灵活出让试点政策,自变量为政策性质的模糊-冲突性,中间变量为政策环境和政策执行参与者及其互动关系,考察工业用地相关政策执行中的关键性影响因素,验证政策执行的结果和政策目标是否实现,提出相关政策建议。本文主要结论和建议是:(1)蕞低价标准政策是模糊性较低、冲突性较高的政策,在政治性执行空间中运行。中央政府通过目标责任制、问责、资源分配等高位推动手段可以较好地实现既定的目标,但无法保证政策的有效执行,需要从强调服从转变为绩效。(2)市场化出让政策的模糊性、冲突性都较高,会以象征性执行的方式运行。因地方联盟的力量决定政策的结果,评价和监控机制难以发挥作用,市场化出让政策走向预申请和结果公开,并受到土地隐形市场的冲击。在一定条件下市场化出让政策有可能转变为政治性执行。(3)用地控制指标政策属于模糊性和冲突性都比较低的政策,会以行政性执行的方式运行,面临人力和权威资源短板、半垂直管理体制、复杂的部门联合行动等问题,需要优化执行组织结构和功能,加强政策协同。(4)灵活出让政策的模糊性较高、冲突性较低,会以试验性执行的方式运行。地方性的情景因素成为左右政策执行结果的关键性因素,尤其是地方领导人、地方经济社会条件等。应重视公共参与和社会共识,选取部分行业为试点,在民营经济相对活跃地方逐步推进。(5)解决政策执行困境还应转变政府职能,减少政策执行事项,改变现有征地和供地模式,在用地标准制定和实施上大力发挥企业和第三部门的作用,鼓励产权结构创新。
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